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Dossier Des réglementations et des politiques sources de distorsions

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Les Néerlandais notamment peuvent épandre 230, voire 250 kg/ha d’azote organique, selon les zones. © Veenhuis

La France a tendance à faire du zèle et à en rajouter par rapport à ce que demande Bruxelles.

Bio : plusieurs vitesses

L’agriculture bio est régie par un règlement communautaire. Les règles sont les mêmes dans toute l’Europe. Sauf dérogation, comme celle qui autorise les États scandinaves, pendant dix ans encore, à pratiquer la culture bio en bacs. Et sauf divergences dans les interprétations nationales. C’est en France le travail de l’Inao, qui traduit le règlement européen dans un guide de lecture. Il s’applique aux opérateurs français, pas aux importations. Ainsi, l’interdiction de commercialiser des légumes bio français du 21 décembre au 30 avril n’empêchera pas des tomates bio espagnoles d’arriver sur nos étals en hiver.

Mais la plus grande distorsion vient peut-être des soutiens aux producteurs. La France a plafonné les surfaces aidées. Résultat : au 30 mai 2018, elle notifiait à Bruxelles 1,12 million d’hectares soutenus au titre de la conversion ou du maintien, alors que l’Hexagone comptait déjà 1,77 Mha cultivés en bio (dont 520 000 ha en conversion). À l’inverse, d’autres pays ont prévu des enveloppes bien fournies par rapport aux surfaces engagées. D’après l’Agence bio, les montants d’aides et les conditions d’éligibilité varient beaucoup entre États. C’est en France, au Royaume-Uni, en Lettonie et en Pologne que les montants des aides au maintien sont les plus faibles (et le plus élevé en Italie).

Nitrates : une directive, diverses interprétations

La réglementation environnementale s’élabore essentiellement au niveau européen… Ce qui ne garantit pas l’uniformité. Dans le secteur laitier notamment, « une application hétérogène de la réglementation environnementale européenne ne permet pas de garantir des conditions de concurrence « libre et non faussée », conclut un rapport de l’Institut de l’élevage publié en 2017.

Pour la directive nitrate, par exemple, de nombreux curseurs sont réglés au niveau des États : calendriers et restrictions d’épandage, modalités de couverture des sols en hiver, calcul de l’équilibre de la fertilisation… La désignation des zones vulnérables est aussi à la charge des États : certains (comme l’Allemagne) ont classé 100 % de leur SAU, d’autres (comme la France) ont établi un zonage. Enfin, certains ont une dérogation au plafond d’épandage de 170 kg d’azote organique par hectare. Les Néerlandais, notamment, peuvent en épandre 230 voire 250 kg/ha, selon les zones, moyennant un surcroît de contraintes et de paperasse.

Riverains et phytos : une protection hétérogène

Bien que la version finale des textes les instaurant ne soit pas encore rendue publique, les zones de non-traitement (ZNT) autour des habitations vont être mises en place au 1er janvier 2020. Des dispositifs similaires ont été instaurés en Slovénie, en Belgique wallonne et en Allemagne.

En France, les ZNT ont été établies sur la base de l’avis de l’Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail) du 14 juin 2019. Celle-ci avait précisé que ces recommandations avaient été données « dans l’attente des modifications de l’ensemble des autorisations de mise sur le marché (AMM) en vigueur ». En effet, l’intégration de distances minimales de sécurité à respecter dans les AMM a déjà commencé dans tous les pays membres de l’UE. Ce dispositif applique les nouvelles règles du guide d’évaluation « riverains » de l’Efsa (Autorité européenne de sécurité des aliments), commun à tous les pays membres de l’UE. « Si le gouvernement français va au-delà de ces références scientifiques, il y aura manifestement une distorsion », affirme Eugénia Pommaret, directrice de l’UIPP (Union des industries de la protection des plantes). »

Gestion du loup : la France dernière de la classe

Les loups français font preuve d’une efficacité phénoménale. Leur tableau de chasse est loin devant ceux des autres pays européens. En 2018, 500 loups ont totalisé 3 300 attaques pour 11 100 animaux indemnisés, selon les experts du Conseil général de l’alimentation et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (1). Chaque loup dévore donc 22,2 animaux domestiques en moyenne. En Espagne (Castille et León), les indemnisations concernent 3 000 têtes pour une population de prédateurs estimée à 1 400 individus. En Allemagne (Saxe) et en Suisse, les dommages sur les troupeaux sont proportionnellement beaucoup moins importants que dans l’Hexagone.

La France est aussi le pays qui consacre le plus gros budget à la prédation. En 2018, 28,5 millions d’euros ont été dépensés, qui se répartissent entre la mise en place de la protection (25 M€) et l’indemnisation des victimes (3,5 M€). L’Espagne, l’Allemagne et la Suisse dépensent seulement entre 0,9 et 3,1 M€ au total.

Le système d’indemnisation français est comparable à celui de la Suisse et de l’Allemagne. Il est conditionné par la mise en place des moyens de protection. Le Piémont italien et les deux provinces espagnoles de Castille et du León ont un système assurantiel, mais les éleveurs n’y adhèrent que de façon partielle, ce qui semble être une difficulté pour le recensement réel des dommages.

Bâtiments d’élevage : un retard de modernisation

La lourdeur des procédures administratives pour l’obtention des permissions d’exploiter en élevage porcin semble faire consensus dans les cinq principaux pays producteurs de porc européens (Espagne, Allemagne, France, Danemark et Pays-Bas), selon une étude de l’Institut du porc (Ifip) publiée en 2017. L’Allemagne se distingue notamment par un niveau élevé des coûts d’instruction des dossiers d’autorisation, de l’ordre de 50 000 à 100 000 €, contre 10 000 € en France. Outre-Rhin, « la consultation du public est à la charge intégrale des éleveurs, précise l’Ifip. Les études d’impact environnemental, prenant en compte la modélisation de la dispersion des rejets aériens, sont particulièrement complexes et coûteuses. »

Les éleveurs français ont cependant longtemps pâti de la réglementation nationale sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), plaçant les seuils des élevages soumis à autorisation sous le niveau réglementaire européen. Malgré la création du régime d’enregistrement en 2014 venant simplifier les démarches administratives, cette situation a généré « un retard important de restructuration et modernisation des élevages ».

Bien-être animal : pour un cadre harmonisé

Si l’Union Européenne (UE) fait figure de référence en matière de bien-être animal, « des faiblesses dans l’harmonisation des pratiques subsistent », pointe un rapport de la Cour des comptes européenne en 2018. À titre d’exemple, malgré les restrictions européennes en vigueur, la caudectomie est pratiquée sur 77 % des porcelets dans l’UE, selon une enquête de la Fédération des vétérinaires européens (FVE) en 2018. Les questions de transport de longues distances et d’abattage font aussi débat. « En Pologne, au Danemark ou encore en Islande, l’abattage sans étourdissement est strictement interdit, alors que d’autres pays y dérogent systématiquement, explique Marie-Noelle Orain, agricultrice et membre de la section de l’agriculture au CESE (2). Avant d’engager de nouvelles mesures, nous devons faire en sorte d’appliquer la réglementation européenne en vigueur de manière harmonisée pour renforcer l’idée de marché commun et éviter toute distorsion de concurrence. »

Sur le plan international, les recommandations de l’OIE (3) sur le bien-être animal n’ont pas de valeur contraignante, contrairement au droit communautaire dans le cadre de l’UE. C’est sur ce principe que les pays nord et sud-américains se contentent d’appliquer les socles minimums, sans respecter les standards européens.

Pac : des montants tout sauf uniformes dans l’UE

Commune, la Pac ? Oui, mais pas uniforme. Ne serait-ce que sur les niveaux de soutien versés aux agriculteurs, très variables d’un État à l’autre. En 2016, le montant moyen des aides directes à l’hectare allait de moins de 120 €/ha en Estonie jusqu’à plus de 400 €/ha aux Pays-Bas et plus de 600 €/ha à Malte, tandis que la France était à peine au-dessus de la moyenne européenne de 259 €/ha. Du fait des diversités de structures parmi les Etats membres, cette hiérarchie est bousculée si l’on regarde le niveau moyen d’aides versé par exploitation (aides directes du premier pilier et aide aux zones défavorisées). Avec plus de 23 000 € par bénéficiaire en 2017, les exploitations françaises apparaissaient parmi les mieux dotées. Toutefois moins que les slovaques ! Et les agriculteurs estoniens n’apparaissent finalement pas tant lésés, avec en moyenne 8 090 € par bénéficiaire alors que la moyenne européenne s’établit à 6 790 €. Le niveau le plus faible s’observe en Roumanie, avec 2 370 €/bénéficiaire d’aides directes en moyenne. Mais les différents niveaux de soutien doivent aussi être mis en perspective avec les contextes économiques.

En moyenne dans l’Union européenne, le revenu agricole atteignait à peine 40 % de celui des autres secteurs d’activité sur 2013-2015. Toutefois, dans certains pays (notamment les pays baltes, en République tchèque, en Slovaquie, en Bulgarie, en Hongrie, mais aussi en Espagne), l’écart entre le revenu agricole et le revenu moyen, tous secteurs économiques confondus, était très faible, voire nul. À l’inverse, les montants d’aides relativement élevés dans certains pays (comme la France, le Luxembourg, le Danemark…) étaient loin d’assurer aux agriculteurs un revenu comparable à celui des autres secteurs d’activité.

La part des aides Pac dans le revenu agricole est également très variable. Ainsi, en France, elles n’ont représenté « que » 40 % sur la période 2013-2017. C’est légèrement au-dessus de la moyenne européenne de 37 %, mais très en dessous des niveaux observés dans certains États. Près de 90 % du revenu agricole en Slovaquie est assuré par la Pac (aides des deux piliers) et plus de 65 % dans les États baltes. On voit que l’équité entre les États membres ne se résume pas à une simple « convergence » des montants versés à l’hectare, ni même à l’actif…

Réglementation routière : on roule moins vite en France

40 km/h mais le pied sur le frein, c’est le paradoxe français. Alors que tous les tracteurs sont homologués pour circuler à cette vitesse, la plupart des véhicules agraires sont encore limités à 25 km/h. Les Allemands et la plupart des pays d’Europe centrale autorisent une circulation à 50 km/h, voire 60 km/h à condition d’être titulaire d’un permis de conduire spécial et de soumettre le tracteur à un contrôle technique régulier. Aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne, les vitesses autorisées sont respectivement de 25 et 30 km/h mais, dans la pratique, personne ne les respecte et tout le monde roule à 50 km/h, sous l’œil compréhensif des autorités. Les nouvelles règles européennes d’homologation des tracteurs, la Mother Regulation, permettent de vendre des engins capables de rouler à 50 km/h en France mais le code de la route impose toujours au chauffeur de se limiter à 40 km/h. L’obligation de mise en place d’une double ligne de freinage devrait aussi résoudre progressivement le problème des remorques limitées à 25 km/ h.

Si les agriculteurs français roulent moins vite que leurs collègues, ils bénéficient toutefois de forces de l’ordre plus compréhensives. En Allemagne comme en Pologne, le bâchage des remorques de betteraves et de pommes de terre est en effet obligatoire. Les policiers procèdent aussi fréquemment à des contrôles de poids des chargements. Enfin, la largeur d’outil de 3,5 mètres autorisée sur route, une spécificité française, permet d’augmenter le débit des chantiers par rapport à un matériel de 3 mètres, sans investir dans un outil repliable, plus coûteux.

Bioénergies : le parcours du combattant

Quand il s’agit de se lancer dans les bioénergies, les agriculteurs allemands font un sprint en conditions idéales, alors que les Français doivent emprunter un parcours du combattant en pleine tempête. L’Allemagne compte plus de 10 000 unités de méthanisation, dont les trois-quarts en agricole. En 2012, le gouvernement fédéral a introduit une prime de flexibilité qui a permis à beaucoup d’agriculteurs d’augmenter leur puissance installée. En outre, moins de six mois suffisent pour monter un projet en Allemagne, contre près de deux ans en France.

Avec le photovoltaïque, les Français partent aussi avec un handicap. En effet, pour obtenir le tarif de rachat le plus intéressant, les modules doivent constituer l’élément principal assurant l’étanchéité de la structure et couvrir un bâtiment agricole âgé de plus de deux ans, clos et couvert sur toutes ses faces latérales. De leur côté, les Allemands peuvent se contenter d’installer du photovoltaïque en surimposition sur n’importe quel bâtiment pour bénéficier du tarif de rachat avantageux.

(1) Selon le rapport sur le loup et les activités d’élevage : comparaison européenne dans le cadre du plan national d’actions 2018-2023.

(2) Conseil économique, social et environnemental.

(3) Organisation mondiale de la santé animale.

« Une traçabilité de la fourche à la fourchette »

L’identification, premier maillon de la traçabilité est, pour le consommateur, garante de la sécurité alimentaire et de la connaissance de l’origine. Assurer l’identification et la traçabilité des animaux d’élevage est une mesure obligatoire en France et en Europe. Or, cette réglementation est loin d’être appliquée partout et pose question au regard des flux commerciaux existants et des accords de libre-échange. « Les pays d’Amérique du Nord et du Sud fondent leur système de contrôle de la chaîne sur la base des traitements subis par les produits. Ils n’ont pas cette approche de la fourche à la fourchette comme en France, où les contrôles et les suivis sanitaires permettent d’attester de l’origine du produit à tous les stades de la filière », explique Jean-Luc Angot, inspecteur général de santé publique et vétérinaire. « Dans ces États, seul un numéro d’identification est attribué à l’animal quarante jours avant abattage. Cette procédure ne permet pas de remonter au lieu de naissance de l’animal, ni à son historique sanitaire », expose Guy Hermouet, président de la section bovine à Interbev.

Interview
« Prendre en compte la balance coût/bénéfices des normes » Céline Imart, agricultrice à Aguts (Tarn), membre du bureau de l’AGPM

Pourquoi y a-t-il tant de surréglementation en France ?

Nous surtransposons sans cesse les normes européennes, ce qui cause de nombreuses distorsions pour les agriculteurs français. C’était pourtant un engagement du président de la République durant sa campagne de dire « on ne prendra aucune norme qui ira au-delà de ce qu’impose la réglementation européenne ». Elles sont souvent mises en place au nom du principe de précaution, qui existe certes partout mais seule la France l’a inscrit dans sa Constitution et en fait une utilisation maximale. Enfin, pas pour tout : pas pour les éoliennes, pas pour les téléphones portables, pas pour le tabac…

Que faire pour améliorer la situation ?

Il faudrait que le principe de précaution soit sorti de la Constitution et remplacé par le principe d’innovation et de responsabilité des acteurs. Car aujourd’hui, ce que les plaignants n’arrivent pas à obtenir sur le plan législatif, ils essayent de l’obtenir par la voie judiciaire, en utilisant le principe de précaution de manière complètement dévoyée à des fins militantes. C’est vraiment un boulet au pied pour nous, tant qu’on l’aura, on ne s’en sortira pas ! Autre problème : à chaque fois qu’on a des interdictions de produits phytos, des seuils de classement en bâtiments d’élevage, en plan de fumure…, ça se superpose au mille-feuille réglementaire existant, mais jamais aucune évaluation des normes n’est réalisée.

Comment mieux évaluer ces normes ?

Quand une nouvelle réglementation est proposée, il faudrait étudier son bénéfice et son coût sur le plan agronomique et économique. À chaque rapport qui sort, on ne retient jamais ce qu’il faut faire pour faciliter, pour libérer les acteurs agricoles, on garde seulement la proposition de réglementation. Il faudrait aussi faire confiance aux scientifiques, à nos agences d’évaluation sanitaire. On se retrouve à chaque fois avec des normes qui répondent à l’émotionnel mais pas à la réalité scientifique. C’est pour cela que les autres pays de l’UE ne nous suivent pas. Isabelle Escoffier

Des signes de qualité à forte notorieté mais parfois plagiés

« Les Indications géographiques (IG) européennes bénéficient d’une belle notoriété, affirme Alexandre Levy, responsable adjoint du service juridique et international à l’Inao (1). L’utilisation abusive de tout ou partie de leur nom en est le revers de la médaille ! » Que ce soit au travers de marques ou d’usages commerciaux, les alcools (Champagne, Cognac) et les fromages (Roquefort, Camembert de Normandie, Comté, Morbier) figurent parmi les IG européennes les plus usurpées. « Certains pays comme les États-Unis et l’Australie ne reconnaissent pas les IG. Il est donc plus difficile d’y contrer les non-conformités, déplore le spécialiste. Dans le cadre des accords commerciaux comme le Ceta et le Mercosur, la protection négociée des IG, variable d’un traité à l’autre, relève du droit international. »

Riche de ses 242 IG agroalimentaires et de ses presque 500 IG viticoles et spiritueuses, la France se hisse parmi les pays européens les plus prolifiques, avec l’Italie.

(1) Institut national de l’origine et de la qualité.

L’Atout du conseil indépendant

Le réseau des chambres d’agriculture garantit un accès aux services de conseillers compétents et indépendants à la majorité des agriculteurs. Hormis l’Allemagne et les Pays-Bas, la plupart de nos voisins européens doivent faire appel à des prestataires privés. En France, seul le machinisme agricole est dans ce dernier cas de figure, avec la disparition de structures centrales comme le BCMA. Les Allemands, eux, bénéficient des services haut de gamme de la DLG, qui teste tous les matériels, du manchon de traite jusqu’à l’arracheuse de betteraves.

Interview
« La France garde des perspectives » Thierry Pouch, économiste et responsable du service des études références et prospective pour l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture

La France est-elle si mauvaise ?

On ne peut pas l’affirmer. Nous avons gardé un excédent agricole que les Allemands n’ont jamais eu par exemple, concentré autour de quelques secteurs : vins et boissons, céréales, produits laitiers, sucre et animaux vivants. Nous avons un excédent de près d’un milliard d’euros sur les semences, ce n’est pas négligeable. Certaines de nos filières, comme la fromagère, sont très organisées. Les branches céréalières et viticoles marchent assez bien. On ne peut pas être bon partout.

Comment expliquer la place de la France sur le marché européen ?

L’Union européenne s’est élargie, nous n’étions pas les seuls à vouloir conquérir les marchés et nous avons ouvert la voie à de nouveaux concurrents. En quelques années, la Pologne est venue se ranger dans les principaux pays producteurs et exportateurs de l’UE. En Allemagne, les coûts salariaux ont été réduits grâce à la politique de Schröeder mais aussi aux travailleurs détachés. Face à ça, la France ne tient pas la route.

Quelles sont les perspectives pour l’agriculture française ?

D’ici 2050, 64 % de la classe mondiale moyenne sera en Asie. La Chine est un marché difficile, mais nous avons réussi à leur montrer la qualité de notre production. Le Japon comme Singapour recherchent la qualité française. Des marchés s’ouvrent en Afrique subsaharienne. Pourtant, lâcher nos exportations sur l’UE, par rapport à l’imaginaire collectif, semble compliqué. Or, l’UE est un espace concurrentiel et nous allons voir les pays s’affronter sur le marché intra-communautaire. Comment enclencher une harmonisation entre les pays membres ? Soit nous amorçons un débat douloureux sur une Europe fédérale, soit nous allons vers une Europe néo-nationaliste, comme cela semble être le cas aujourd’hui. Mais la France a des perspectives, la position des Pays-Bas et de l’Allemagne n’est pas forcément durable avec des contraintes environnementales, des difficultés à renouveler les générations… L’Ukraine et la Russie ne sont pas à l’abri d’une sécheresse dans les années à venir. En France, nous avons une régularité de nos productions qui nous avantage.

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Cet article est paru dans La France Agricole

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