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La redistribution des aides européennes en débat

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HOMMES OU HECTARES - La redistribution des aides européennes en débat
© Sébastien Champion

Le mode de distribution des aides européennes est régulièrement critiqué, accusé de favoriser l’agrandissement au détriment de l’emploi. L’idée de découpler les aides du foncier pour les cibler sur les actifs agricoles, qui a resurgi dans le débat sur la nouvelle Pac, est cependant loin de faire l’unanimité. D’autant que rien n’est plus flou que le concept d’« actif ».

C’est l’un des neuf objectifs de la future Pac : assurer un revenu juste aux agriculteurs. Les prix n’y suffisent plus depuis longtemps. Sans les aides de la Pac, plus de la moitié des exploitations françaises auraient un revenu négatif, selon le ministère de l’Agriculture. Bien que les plus fervents défenseurs de la Pac n’aiment pas la réduire à cet aspect, le premier enjeu de chaque réforme, une fois fixé le budget, reste le partage des aides. À ce sujet, les critiques ne manquent pas.

Pour paraphraser l’eurodéputé Jérémy Decerle (liste LREM), intervenant lors d’un webinaire sur la Pac le 7 juillet 2020, « le modèle actuel n’est pas nul, mais il a atteint ses limites ». La Cour des comptes, évaluant la répartition des aides directes du premier pilier de 2008 à 2015, ne dit pas autre chose. « Le mode de répartition de ces aides, facteur de fortes inégalités, n’a plus de justification pertinente », écrivait son président, Didier Migaud, le 18 octobre 2018.

Une « rente » injustifiée ?

Progressivement découplées de la production au fil des réformes de la Pac, les aides du premier pilier sont restées fortement couplées aux facteurs de production – hectares ou têtes de bétail. Conséquence logique, les grandes structures sont plus aidées. En France et en Europe, les montants des soutiens directs, mais aussi leur poids dans le revenu, augmentent avec la surface exploitée. La concentration des aides suit donc celle du foncier : dans l’Union européenne, 80 % des terres sont détenues par 20 % des exploitations, et 80 % des aides directes sont versées à 20 % des bénéficiaires (en 2015, derniers chiffres disponibles). En France, où des outils de régulation ralentissent la concentration des terres, les 20 % d’exploitations les plus aidées captaient « seulement » 54 % des aides. Mais cet écart, au lieu de se résorber, tend à se creuser – le rapport était de 20 % pour 47 % en 2006.

Avec une autre définition de la « taille » (tenant compte des hectares et des animaux), la Cour des comptes notait qu’en 2015, les grosses exploitations françaises touchaient en moyenne 37 % d’aides en plus par exploitant que les structures les plus modestes (1). Elle pointe dans certains cas une « rente » injustifiée. D’après son analyse, sur 1,75 Md€ d’aides directes versées entre 2008 et 2015, « 716 M€ ont bénéficié à des exploitants dont le revenu individuel dépassait déjà le revenu médian des ménages français ». Autre critique : les niveaux d’aides élevés seraient corrélés à des « investissements excessifs au regard des gains de productivité » et un recours accru aux intrants. Enfin, les aides n’auraient pas favorisé l’emploi, mais accéléraient le remplacement des hommes par des machines. C’est pour stopper cette hémorragie du monde agricole qu’une petite musique, autrefois marginale, se fait entendre. Elle comprend des variations autour d’un thème : la distribution des aides à l’actif plutôt qu’à l’hectare.

À l’automne 2019, France Stratégie, sorte de think-tank rattaché à Matignon, proposait de verser un paiement de base par unité de travail agricole, et non par hectare. Soit, vu l’enveloppe disponible, environ 8 000 € par actif agricole, exploitant ou salarié. L’idée avait un peu amusé le ministère de l’Agriculture. Beaucoup moins la Coordination rurale, qui s’était émue de la chute des aides pour certains exploitants. La FNSEA défend aussi « la répartition à l’hectare, avec des outils comme le plafonnement ou le paiement redistributif pour corriger les anomalies », selon l’élu Henri Brichart. Toutefois, l’envie de cibler les soutiens sur l’emploi agricole, portée de longue date par la Confédération paysanne et Jeunes Agriculteurs (bien qu’ils la conçoivent différemment), fait son chemin. C’est l’une des propositions publiées fin juin par la convention citoyenne sur le climat. C’est aussi l’esprit dans lequel se situe la Bretagne, qui demande aujourd’hui la gestion complète des crédits de la Pac, pour les plafonner drastiquement par actif.

Ne pas avoir peur

Au Parlement européen, l’ancien président de Jeunes Agriculteurs, Jérémy Decerle, juge que la Pac va devoir « prendre ses distances avec la notion d’aides à l’hectare », pour « arrêter de perdre des agriculteurs ». « Il n’y a aucune raison de se faire peur avec ce sujet si on l’anticipe », veut-il rassurer, alors que certains craignent que les pays ayant la plus forte population agricole captent l’essentiel du budget Pac. De fait, les montants de DPB (droit au paiement de base) à l’hectare varient aujourd’hui du simple au quadruple à travers l’Europe. Rien n’interdit a priori que les montants versés à l’actif soient différents d’un pays à l’autre pour respecter les dotations nationales actuelles. Même si cela augure de débats houleux au Conseil…

Tout le monde est au moins d’accord sur un point : si les clés de répartition devaient changer, ce ne serait pas pour la prochaine Pac. D’abord, parce qu’un virage à 180 degrés ferait trop de casse dans les exploitations. Ensuite, parce que la définition de l’« actif » agricole n’est pas au point. Sur ce sujet, ni le Conseil, ni le Parlement, n’ont encore arrêté leur position. En France, il y a autant de définitions de l’actif que de syndicats agricoles. Une manière de préparer la voie à un paiement forfaitaire par actif consiste à plafonner les aides par exploitation, en tenant compte de la main-d’œuvre. Sur le papier, c’est ce que propose Bruxelles dès la prochaine Pac. Mais tel qu’il est envisagé, le plafond toucherait moins de 1 % des exploitations françaises.

A.G, B.L, A.M. et B.Q.

(1) exprimée en production brute standard (PBS).

Définir l’« actif »

L’« agriculteur actif », selon Jeunes Agriculteurs, se définit par plusieurs critères (niveau de formation et poids des revenus non agricoles notamment). La Coordination rurale prône une définition simple et la plus inclusive possible : « Si une personne cotise à l’Atexa, c’est un actif agricole », selon Damien Brunelle, premier vice-président, qui veut inclure les pluriactifs mais pas les retraités au taux plein. Pour la Confédération paysanne, l’agriculteur actif « travaille dans la ferme, sur le terrain », ce n’est « pas un investisseur », résume Nicolas Girod, qui veut aussi sécuriser les « sous-statuts » comme les cotisants solidaires. Si la FNSEA a encore du mal à s’accorder sur une définition précise, elle préfère parler d’« agriculteur professionnel qui vit de son exploitation » que « d’actif », indique Henri Brichart.

Le spectre « d’une agriculture sans agriculteurs »

Faut-il réserver la mise en valeur des terres aux agriculteurs qui chaussent leurs bottes ? La question peut paraître naïve mais elle anime largement les syndicats agricoles et certains élus, qui pointent du doigt le choix de certains propriétaires de déléguer intégralement leurs travaux agricoles. Un rapport du centre d’études et de prospective du ministère de l’Agriculture sur les transformations des emplois et des activités en agriculture, publié en 2019, a souligné la montée du phénomène.

La délégation intégrale des cultures concernait, en 2016, 7,1 % des exploitations françaises dont la production brute standard était supérieure à 5 000 €. Les exploitations de grandes cultures sont celles qui y ont eu le plus recours (12,5 % d’entre elles étaient concernées). Dans les départements de la Haute-Garonne, de la Charente-Maritime, de la Vienne et de l’Eure, la superficie en céréales et oléoprotéagineux intégralement déléguée a dépassé en 2016 14 000 hectares. « Ces zones sont également celles où les jeunes­ s’installent le moins et où la transmission des exploitations est incertaine », précise le rapport.

« Le travail délégué peut permettre à l’exploitant de conserver son statut et les droits y afférents tout en abandonnant son métier », selon un rapport parlementaire du 5 décembre 2018, rédigé par les députés Dominique Potier (Parti socialiste) et Anne-Laurence Petel (La République en marche). Face au risque « d’une agriculture sans agriculteurs », ils appelaient à sanctionner ces pratiques. Le sujet est sur le bureau du ministre de l’Agriculture. Interrogé par Dominique Potier le 16 juillet, Julien Denormandie a annoncé qu’il était « prêt à avancer sur la question des statuts et des fermages, et à discuter de la proposition de loi foncière » défendue par l’élu socialiste. « Que cette réforme doive ou non prendre la forme d’une loi importe peu : le danger serait qu’il n’y ait plus de transmission du foncier », a-t-il précisé.

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Cet article est paru dans La France Agricole

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