LES QUOTAS LAITIERS N'EXISTENT PLUS DEPUIS LE 1ER AVRIL. Pendant trente et un ans, cette limitation de l'offre a été l'un des symboles de la politique agricole commune de l'Union européenne. Aujourd'hui, peu d'éleveurs de moins de 50 ans se souviennent de ce que fut l'instauration des quotas en 1984, le pourquoi de cette politique, le traumatisme du début puis l'acceptation et l'attachement à ces quotas. Petit retour en arrière dans une France qui comptait près de 430 000 exploitations laitières en 1984.

La première organisation commune des marchés, l'OCM lait, est née en 1968. Elle reposait sur trois mécanismes : un prix indicatif identique pour tous les pays, un soutien des prix grâce à l'intervention, et la préférence communautaire au moyen de taxes aux frontières et de restitutions à l'exportation. Une politique redoutable d'efficacité : dès 1974, l'Union européenne était autosuffisante avec une production qui augmentait de 2,5 % par an.

DES MONTAGNES DE BEURRE ET DE POUDRE EN 1983

« Dans les années 1970, les aides à la modernisation liées aux "plans individuels de développement" ont connu un énorme succès en production laitière. Des gains de productivité étaient facilement accessibles sans augmentation de surface, grâce à la sélection génétique et à l'intensification des rations alimentaires », explique Jean-Christophe Kroll, professeur émérite à l'Agrosup-Dijon. D'autres facteurs interviennent dans cette explosion de la production laitière, notamment les dérèglements monétaires qui, malgré les montants compensatoires (MCM), donnent un avantage compétitif aux pays à monnaie forte, ceux de l'Europe du Nord, déjà gros producteurs de lait.

Dans les années 1970, les marchés mondiaux restent très porteurs pour une Europe qui devient alors le premier exportateur de produits laitiers. Mais au début des années 1980 intervient un retournement de la conjoncture. Les rigueurs budgétaires, imposées par les politiques des États-Unis et du Royaume-Uni, enclenchent une récession de la demande mondiale à tous les niveaux. Les pays endettés importent moins et l'URSS, gros client de l'Union européenne, est en crise. Les cours mondiaux s'effondrent (moins 50 % entre 1982 et 1983) et le coût des restitutions pour dégager les excédents européens explose. Fin 1983, les stocks de poudre 0 % s'élèvent à 983 000 t, ceux du beurre à 700 000 t. Cette même année, les excédents représentent environ 20 % des livraisons. Les dépenses pour soutenir le marché laitier européen absorbent à elles seules 42 % du budget de la section garantie du Feoga. Face à cette situation, la menace des quotas se fait de plus en plus pressante pour mettre un arrêt brutal à l'expansion de la production.

Y AVAIT-IL D'AUTRES SOLUTIONS ?

En 1977, un règlement instaure la taxe de coresponsabilité. Une mesure qui consistait à faire participer financièrement les producteurs à l'écoulement des excédents à l'export mais aussi sur le marché intérieur (beurre pâtissier, lait dans les écoles). Il s'agissait d'un prélèvement sur chaque litre de lait livré, fixé entre 0,5 et 4 % du prix indicatif. Cette taxe s'est rapidement avérée inopérante pour résoudre durablement le déséquilibre du marché et son coût budgétaire. La Commission a dû envisager d'autres voies. Il y avait celle du contingentement de la production ou celle, toute aussi drastique, d'une baisse des prix suffisamment forte pour décourager les éleveurs à produire.

DES DÉBATS HOULEUX

« Les débats entre la Commission et le Conseil ont été vifs et en rappellent d'autres plus récents, se souvient Jean-Christophe Kroll. Le commissaire agricole, un Danois hostile à toute maîtrise de la production, proposait une baisse du prix d'intervention de 30 % qui devait éliminer les producteurs les moins compétitifs. Craignant les conséquences politiques d'une baisse de prix aussi brutale, le Conseil des ministres de l'Agriculture préférait un système de quotas. »

L'option très libérale d'une baisse importante du prix du lait aurait rapproché le prix européen de celui du marché mondial et peut-être relancé la consommation intérieure. Mais son coût social aurait été brutal pour une Europe laitière qui comptait un grand nombre de petites exploitations.

Enfin, quelques économistes craignaient déjà qu'une baisse des prix encourage certains éleveurs, les plus compétitifs, à augmenter leur production pour amortir leurs coûts fixes. Au final et sous l'impulsion

de Michel Rocard, alors ministre de l'Agriculture et président du Conseil, c'est la politique des quotas qui l'a emportée. Elle était annoncée pour cinq ans seulement.

LES QUOTAS ONT-ILS ASSAINI LES MARCHÉS ?

En 1984-1985, première année d'application des quotas, la quantité globale de référence devait diminuer de 4,1 % par rapport à la quantité livrée en 1983. Elle fut répartie entre les dix États membres de l'époque mais de façon variable en fonction de leur niveau d'autosuffisance : - 2 % pour la France, - 6,4 % pour les Pays-Bas et + 7 % pour l'Italie. L'application de cette politique des quotas a été balbutiante au départ.

Après une première baisse en 1984 et 1985, la collecte européenne repart à la hausse en 1987. Les stocks européens atteignent alors un nouveau record début 1987 avec 1,28 million de tonnes de beurre.

Pour la Commission, il est évident que les quantités de références ont été fixées à un niveau trop haut et un durcissement de l'OCM lait est engagé : réduction des quotas de 8,5 % sur deux ans, associée à un accès à l'intervention rendu plus difficile par le système de l'adjudication. Cette politique finira par porter ses fruits.

« À partir de 1992, les stocks de produits laitiers européens resteront en dessous de la barre des 200 000 t. Les excédents structurels sont résolus. Début 2000, les dépenses du Feoga garanti pour soutenir les produits laitiers sont à moins de 5 %. Sur une longue période, il est incontestable que d'un point de vue budgétaire, la politique des quotas a été une réussite. D'ailleurs, en 1992, le lait est épargné par la réforme de la Pac qui introduisait une diminution des prix sur les céréales et la viande, compensée par des aides directes. Il faudra attendre 2003 (avec effet en 2005) pour que le lait subisse cette même politique. Et ce n'est qu'en 2008, au bilan de santé de la Pac, que la fin des quotas en 2015 est actée », rappelle Jean-Christophe Kroll.

Les quotas ont effectivement permis des économies au budget européen, mais ils ont aussi largement participé à l'assainissement du marché mondial à partir des années 1990. L'Europe a abandonné ses parts de marché à des concurrents qui se sont empressés de les récupérer pour devenir des leaders à l'exportation : la Nouvelle-Zélande, l'Australie et, dans une moindre mesure, les États-Unis. Autre effet pervers : les transformateurs européens qui exportaient sans restitutions ont subi la punition collective des quotas.

LES QUOTAS ONT-ILS PROTÉGÉ LES ÉLEVEURS FRANÇAIS ?

En 1984, la FNSEA, présidée par François Guillaume, est vent debout contre cette mise en place des quotas. Une position plus politique que syndicale. Après le passage d'Édith Cresson au ministère de l'Agriculture, la cogestion ne fonctionne plus et les relations entre la FNSEA et le gouvernement sont exécrables. Deux ans plus tard, devenu ministre de l'Agriculture, François Guillaume participe au renforcement des quotas laitiers. Car il ne fait aucun doute que la politique de contingentement, associée bien sûr à un mécanisme d'intervention efficace et à la préférence communautaire, a permis de maintenir un certain niveau de prix aux producteurs (entre 2,40 et 2,70 F/l). Cela n'a pas empêché une restructuration massive dans les années qui ont suivi les quotas. La baisse annuelle du nombre des exploitations, d'environ - 4,5 % par an de 1970 à 1984, atteint - 9 % de 1984 à 1992. En 1996, il ne reste plus qu'environ 150 000 exploitations laitières. L'étable moyenne est passée, en douze ans, de 17 à 29 vaches. Cette hémorragie, au bénéfice des exploitations moyennes, s'explique par les nombreux plans d'aide à la cessation d'activité laitière. Ces volumes libérés ont donné un peu d'air aux éleveurs laitiers prisonniers des quotas. « La restructuration laitière et la possibilité pour le syndicalisme majoritaire de participer activement, avec l'administration, à la gestion des quotas dans les commissions mixtes départementales (aujourd'hui CDOA) mais aussi à l'Onilait, ont permis d'atténuer bien des tensions à propos des quotas », note Jean-Christophe Kroll.

Il faut ajouter que les éleveurs ont vite perçu la sécurité qu'apportait cette politique en matière de volatilité des prix. En outre, les plans d'aide à la cessation qui, de facto, donnaient une valeur aux quotas, même sans marché organisé, ont fait de la référence individuelle un actif d'exploitation qui enrichissait les cédants.

QUELQUES MAGOUILLES...

On ne peut pas passer sous silence les petits arrangements et les pratiques contestables qui ont accompagné la mise en place des quotas. Au début, les références individuelles étaient gérées par les laiteries. Une marge de manoeuvre qui a permis parfois de favoriser certains producteurs au détriment d'autres. Les éleveurs eux-mêmes ont usé de stratégies pour éviter les pénalités : tank à roulettes, location occulte de quotas, etc. L'Onilait de l'époque a eu aussi une fonction de gendarme. Enfin, les interprétations à géométrie variable des commissions mixtes, pour attribuer des références aux éleveurs prioritaires, ont parfois créé des malentendus et des sentiments d'injustice.

Outre le lien du quota au foncier, inscrit dans le règlement européen, la France a choisi une gestion administrée stricte des quotas à l'échelle du département. Souvenez-vous : conditions de transfert, prioritaires, seuil de prélèvement, réserves nationale et départementale, plafond de 200 000 litres, puis de 300 000 litres, voilà le vocabulaire qui a bercé toute une génération de producteurs de lait. Alors que d'autres pays d'Europe (Pays-Bas, Royaume-Uni et, plus tard, l'Allemagne) créaient très rapidement les conditions d'un marché libéral des quotas, déliés de l'attachement au foncier.

LA GESTION TERRITORIALE, UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE

Ce choix français a eu des conséquences importantes. La première a été de stabiliser la répartition régionale des producteurs sur le territoire, et notamment de stopper le déplacement vers l'ouest de la production laitière.

Entre 1971 et 1984, les régions Bretagne et Pays de la Loire avaient quasiment doublé les volumes produits. Ce coût d'arrêt a souvent été très mal vécu (voir encadré). Dans le même temps, les zones de montagne (Auvergne, Rhône-Alpes) ont vu leur référence augmenter du fait des politiques nationales de réattribution. En outre, la frontière départementale quasiment étanche aux quotas a vu les zones de déprise stabiliser leur production. Cela a engendré de fortes inégalités de redistribution entre éleveurs prioritaires en fonction de la démographie et de la dynamique laitière de leur département.

La gestion administrée française, avec des cessations aidées concernant surtout les petites structures et des plafonds de redistribution, a permis une concentration de la production dans les exploitations moyennes. Le blocage du développement des étables de plus de 50 vaches a été très net dans les années qui ont suivi l'arrivée des quotas. Il a repris ensuite dans les départements qui possédaient suffisamment de réserve départementale pour satisfaire les demandeurs de quotas. La mutualisation régionale, puis nationale, est intervenue beaucoup plus tard pour préparer la sortie des quotas.

DOMINIQUE GRÉMY
Entre 1984 et 1992, 9 % des éleveurs laitiers disparaissaient chaque année. Une hémorragie au bénéfice des exploitations moyennes. © © JEAN-MICHEL VOCORET
3 QUESTIONS À...
D'AUTRES CHOIX ÉTAIENT POSSIBLES François Guillaume, PRÉSIDENT DE LA FNSEA (1984) ET MINISTRE DE L'AGRICULTURE (1986-1988)

Pourquoi la FNSEA s'est-elle autant opposée aux quotas laitiers en 1984 ?

François Guillaume : Il y avait trois raisons essentielles à cette opposition. La première était d'abandonner le marché mondial à nos concurrents, même pour des entreprises qui exportaient hors de l'Europe des produits de qualité bien loin des excédents. D'ailleurs, la réponse de l'Océanie et des États-Unis a été immédiate pour occuper le vide laissé par l'Europe et accroître leurs parts de marché à l'international. Ensuite, les quotas allaient mettre un coup d'arrêt brutal au développement des petites et moyennes exploitations laitières, et en faire disparaître une grande partie. Sans parler des JA qui voyaient leurs projets s'effondrer. Là aussi, les années qui ont suivi ont confirmé nos craintes. Enfin, le risque était grand, à l'époque, que cette politique de contingentement s'applique à d'autres productions : céréales, viande bovine, etc.

Comment cette politique vous a-t-elle été imposée et y avait-il d'autres voies ?

F.G. : C'est Michel Rocard, ministre de l'Agriculture de l'époque, qui a réussi à imposer les quotas laitiers au conseil agricole de l'Europe qu'il présidait. Et il n'y a pas eu de débat avec la FNSEA. La cogestion dans les affaires agricoles, qui prévalait depuis le début de la Ve République entre les pouvoirs publics et le syndicalisme majoritaire et qui permettait un dialogue permanent, n'existait plus avec les gouvernements socialistes. Sans nier les excédents laitiers, la FNSEA proposait d'accentuer la taxe de coresponsabilité avec des quantités maximales garanties. Cela aurait permis de taxer davantage les entreprises qui produisaient trop mais sans briser celles qui avaient des marchés à l'export rémunérateurs, donc sans restitutions.

En 1986, quand vous êtes arrivé aux affaires, aviez-vous des marges de manoeuvre pour assouplir la politique des quotas ?

F.G. : L'Union européenne était passée à douze États membres et la Commission exerçait une forte pression pour de nouvelles baisses de quotas, car les excédents étaient toujours là. Cela a été une bataille féroce au Conseil. Toujours opposé aux quotas, j'avais proposé la mise en place d'une politique contractuelle qui permette une négociation durable entre producteurs et transformateurs. Les deux ont refusé. Le système des quotas était entériné car il donnait l'illusion d'une certaine sécurité. Les débats portaient davantage sur la manière de distribuer ces volumes garantis au niveau national. Trente ans après, je reste persuadé qu'il y avait d'autres choix possibles, plus respectueux du dynamisme des agriculteurs et surtout des JA.

Un traumatisme pour la Bretagne Jean Le Vourch, ex-éleveur laitier dans le Finistère, ex-président d'Even et de la FNCL

« J'ai pris la présidence de la coopérative Even en 1985, les quotas venaient d'être instaurés. Cela a été un vrai traumatisme pour beaucoup d'éleveurs laitiers bretons. En quelques années, notre région a perdu 9 à 10 % de sa production quand d'autres régions de montagne ont vu leur référence progresser. Cela a contrarié de nombreuses vocations laitières pour des jeunes agriculteurs qui n'avaient pas une référence suffisante. Il y a eu aussi des injustices criantes. Pour être prioritaire, il fallait le bon dossier (JA, plan de développement) au bon moment. Sinon, vous étiez prisonnier de votre quota pendant des années. La seule issue était alors de racheter le foncier du voisin, mais la concurrence était rude et l'ambiance dans les campagnes a pu en pâtir. Le règlement des quotas était aussi d'une complexité sans nom avec des décisions de commission mixte qui laissaient parfois à désirer. Et tout cela a duré trente et un ans. Y a-t-il plus d'éleveurs aujourd'hui en France grâce à la politique des quotas ? Non, je ne le pense pas. Ceux qui n'avaient pas d'avenir dans cette production ont arrêté. Cette politique des quotas a fini par être acceptée par les éleveurs jusqu'à craindre son abolition car il y avait le sentiment d'être en sécurité par rapport aux fluctuations du prix du lait. Mais cette sécurité a aussi endormi beaucoup de producteurs qui n'ont pas conscience de ce que sont les marchés des produits laitiers. Le réveil pourrait être brutal pour ceux qui ont oublié les notions de prix de revient. »

On aurait pu conserver beaucoup plus d'éleveurs Yves Leperlier, ex-représentant de la Confédération paysanne à l'Onilait

« En 1984, j'étais installé depuis dix ans avec mon frère sur 40 ha et 220 000 l. Nous avions déjà vécu la taxe de coresponsabilité qui pesait lourd, jusqu'à 7 centimes de franc par litre. Mais avec un tel niveau d'excédents, les quotas étaient inévitables. À l'époque, nous aurions préféré une politique de quantum par actif, avec une quantité contractualisée entre le producteur et sa laiterie sur un prix garanti. Cela aurait moins figé les situations des éleveurs. Ensuite, la Confédération paysanne s'est employée à ce que les petits producteurs, en dessous de la référence moyenne de 70 000 l, puissent aussi se développer en étant reconnus comme prioritaires par les commissions mixtes départementales. Mais notre syndicat n'a pu siéger à l'Onilait qu'à partir de 1995. Bien sûr, au début, il y a eu des magouilles, surtout avec les laiteries, mais cela a fini par s'assainir. Au final, les quotas n'ont pas empêché une restructuration forte de la production. Je pense que nous aurions pu maintenir davantage d'éleveurs, nous avions les outils pour le faire. Mais l'Europe a longtemps gardé un volant de stock de plus de 200 000 t de produits laitiers qui a toujours pesé sur le prix du lait. Les quotas étaient quand même une assurance contre la volatilité. Demain, ce sont les sécheresses en Nouvelle-Zélande qui orienteront le marché. Ce n'est pas tenable. »

LE REGARD DE...
LA SORTIE DES QUOTAS SIGNE L'ACTE DE DÉCÈS DE LA PAC JEAN-CHRISTOPHE KROLL agro-économiste, AgrosupDijon

L'un des rôles majeurs des quotas laitiers, souvent oublié, a été de freiner la compétition entre les États membres. Sans quotas, ce sera chacun pour soi : les plus compétitifs pourront faire les volumes qu'ils souhaitent et les autres subiront la baisse des prix. Nous avions précédemment une OCM lait qui impliquait une certaine solidarité entre les producteurs européens. Aujourd'hui, nous vivons une renationalisation de la politique agricole. La Pac se résume à répartir des aides, chacun dans son coin, et personne ne veut payer pour les autres. De toute façon, il n'y a plus d'Europe politique. Ce qui fait la cohésion d'un pays c'est son budget. Pour l'UE, c'est 1 % du PIB et seulement 0,3 % de transfert entre pays, voilà le poids de la solidarité européenne. Pourtant, l'UE aurait pu être un formidable outil pour consolider les intérêts européens dans un marché mondial en expansion. Les libéraux d'Europe du Nord ont tout fait pour le casser. Aussi irons-nous, chacun de notre côté et en concurrent, nous frotter à la mondialisation des échanges. Les États-Unis n'ont évidemment pas cette stratégie, ce n'est pas l'excédent ou le déficit de la Californie comparé à celui du Wisconsin qui compte, mais celui de l'union des États. Qui s'intéresse, chez nous, au solde (globalement excédentaire) de la balance des paiements européenne ? Ce qui compte, c'est l'excédent de l'Allemagne et le déficit de la France. Plus généralement, la sortie des quotas amorce un transfert du pouvoir des producteurs vers les transformateurs. »